摘要：地方政府在中国城镇化进程中功不可没。基于政绩考核的压力, 地方政府通过对土地资源的掌控, 充分调动企业、银行、开发商等多方利益主体的积极性, 起到了重要的主导作用, 使得中国城镇化进程在70年间取得了举世瞩目的成就, 走出了一条极具中国特色的城镇化道路。但是, 也产生了诸如忽略了人的城镇化、严重的土地资源浪费、土地资本化所导致的债务风险等许多经济、社会和环境问题。从地方政府治理的角度对70年间地方政府推动的城镇化历程进行了回顾, 梳理了城镇化取得的主要成就, 并总结了地方政府70年间推动城镇化的主要经验以及目前在发展城镇化过程中存在的问题, 最后对现有地方政府主导的城镇化由高速度向高质量转型进行了展望。
一、引言
从新中国成立之初的百废待兴到今天的全面发展, 70年间中国无论是在综合国力还是在全球影响力上都取得了长足的进步, 其中, 城镇化的快速发展也是中国崛起的表现之一。从1949年到2017年, 中国城镇化率由10.64%迅速增长到58.52%, 城镇常住人口在过去70年间增加了7.5亿人。70年来, 尤其是改革开放后, 这场城镇化进程使得中国释放了巨大的劳动力潜能, 极大地促进了出口导向的经济持续快速发展。同时, 由于当前中国处在经济转型期, 发展模式需要由出口导向转向内需导向, 在未来的城镇化进程中, 不断增加的城镇人口将为中国以消费主导的经济增长、提振世界需求提供动力。
中国的城镇化之所以能在短短的几十年间取得如此大的成就, 这其中地方政府的作用不容忽视。作为中国政府层级体系的组成部分, 地方政府不仅是中央政府意志的实施者, 同时在其内部也存在分层管理和调节[1]。与中央政府是全国利益的代表者一样, 地方政府可以被视为地方利益的代表, 对辖区经济社会发展起着重要的推动作用。改革开放后, 特别是实施分税制后, 中国特有的地方官员政绩考核制度促使地方官员在地方有限的资源中最大化地实现区域经济发展目标, 发展当地经济的意愿异常强烈, 提高城镇化水平自然成了地方政府的重要发展目标。随着土地制度和户籍制度的渐进式改革, 地方政府凭借对土地资源的掌控和国家土地政策的支持, 实现了城镇化的跨越式发展, 同时也有力支持了国民经济的快速增长。但同时, 地方政府过于依赖土地的城市化发展也衍生出了地方政府债务过高、建设用地的过度扩张、房价过高, 房地产市场存在泡沫及对人的城镇化不够重视等一系列问题[2], 这不仅大大削弱了土地的福利功能, 也引发了较为严重的社会问题、经济问题和环境问题。如何在当前时期走好中国特色新型城镇化道路, 全面提高城镇化质量, 是当下需要关注的重要问题。70年间地方政府是中国城镇化最重要的主导者, 在制度变迁中拥有资源配置权的地方政府扮演了“第一行动集团”角色[3], 在我国城镇化进程发挥了特殊作用。地方政府通过掌握的辖区资源, 推动要素向城市集聚、参与城市治理, 使得城镇化一路快速发展。本文聚焦于地方政府视角, 回顾了70年间城镇化发展历程的变迁及取得的成就, 并对地方政府现有的城镇化发展模式及存在的问题进行了梳理, 基于当前地方政府的城镇化发展模式中亟待解决的问题以及新型城镇化的转型需要, 力图从地方政府的治理视角对未来城镇化发展由高速度到高质量转变提供政策建议, 这对如何进一步释放内需, 让城镇化更好地助推转型期经济平稳高质量的发展有重要的理论意义和现实意义。
二、基于地方政府治理视角的70年中国城镇化发展历程
回溯中国地方政府推动城镇化的发展历程, 70年的城镇化之路并非一帆风顺, 其主要经历了停滞和缓慢起步阶段, 以乡镇企业带动小城镇发展的城镇化阶段, 工业化带动城镇化阶段和金融干预型城镇化四个阶段。
(一) 改革开放前的停滞和缓慢起步阶段 (1949-1978年)
从整体上看, 由于新中国成立之初生产力水平落后, 工业化建设刚刚起步, 包括城镇化在内的各方面经济社会建设都处于探索阶段。这一时期我国先后经历了三年经济恢复时期、以“156”重点项目及900多个大型项目为核心的第一个“五年计划”工业建设平稳发展时期、急于求成的“大跃进”、十年停滞的“文革”和“备战备荒”的发展国防军工为主的“三线”建设等阶段。这一时期国家以户籍制度为代表采用了城乡二元体制, 人口和要素不能自由流动, 城市建设和城镇化水平并不是政府关心的主要内容。由于我国当时选择的是重化工业道路, 城市的发展大多受工业项目驱动, 这一时期城市发展的重心主要集中在东北和中西部重工业城市上[4]。从1949年到1978年, 我国城镇化率从10.64%增长到17.92%, 年平均增长率仅0.25%。期间, 因为政策偏误和自然灾害, 有12年的城镇化率出现了负增长。由于中央采用统收统支的财税制度, 高度集权, 地方预算收入全部上缴中央, 支出由中央统一核拨, 地方收支不挂钩, 地方政府只有很少的自由裁量权, 因此这一时期地方政府发展城市的动力和能力都很低, 对城镇化的作用空间很小。
(二) 以乡镇企业带动小城镇发展的城镇化阶段 (1978-1994年)
改革开放后, 政府工作的重点逐渐转移到了社会主义现代化建设上来, 工业化和城市化的发展也引起了越来越多的重视。这一时期中央对城乡二元分割的态度虽未发生明显改变, 但先后在1979年的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》和1985年的第七个五年计划中明确指出城镇化要严格控制大城市规模, 防止大城市过度膨胀, 鼓励和重点发展小城市和小城镇, 允许务工、经商、办服务业的农民去集镇落户为非农户口。同时, 中央向农民放开了利用集体土地发展工业的权利, 允许农民在集体土地上办企业, 以解决农业剩余劳动力就地转移的问题。因此, 受限于城市体制的锁闭和国有工业的低效, 在20世纪80年代初包产到户制度改革释放的农村剩余劳动力为了参与工业化, 只能在乡村突围, 因此以小城镇为主的城镇化也开始蓬勃发展[5]。
这一时期地方政府发展乡镇企业的积极性也非常高涨, 这是由于, 20世纪80年代中期以后, 为了调动企业和地方的积极性, 中央在财税体制上采取财税承包责任制, 地方和企业在按照承包责任制规定的定额上交以后可以保留剩下的所有收入[6]。在这种激励下, 地方政府开放集体土地权益发展乡镇工业的积极性异常高涨, 地方政府不仅允许农民利用集体土地搞工业, 还通过贷款责任担保等扶持政策支持和促进乡镇工业发展。在地方政府推动的乡镇企业快速发展的带动下, 全国建制镇数量从1978年的2173个快速增长到1994年的16702个, 16年增长了7.6倍, 城镇化率从1978年的17.92%增长到1994年的28.63%, 年均增长率0.68%。
(三) 以招商引资和工业园区的工业化带动城镇化阶段 (1994-2003年)
农村集体土地可以从事非农产业的改革虽然释放了农村空间的巨大活力, 但是农村集体土地的工业化不仅造成了不计成本的重复建设、同质竞争和土地资源浪费, 也对国家工业造成了一定冲击。此外, 财政包干制也带来中央对地方政府控制力的削弱。因此以乡镇企业带动的小城镇发展模式不可避免成为了整顿的目标。
分税制改革和土地管理制度的调整是这一时期中央对地方政府引导和约束的主要制度安排。首先, 1994年的分税制改革使得财税体制由先前的包干制变成了分税制, 地方政府的财权被上收, 只能得到很少比例的增值税和所得税, 营业税和土地出让金收入留归地方, 而营业税的主要征税范围是建筑业、房地产和服务业, 尤其是建筑和房地产业。从税收激励的角度而言, 分税制以后, 地方政府从中获取的税收减少, 风险加大, 因此地方政府对发展乡镇企业的积极性大大降低, 而对经营城市、城镇化的兴趣明显提升[7]。在财权被上收的同时, 事权的下放使得地方政府在行政上有了更多的自主权, 出于地方经济竞争和政治晋升等因素的激励, 促使地方官员在地方有限的资源中最大化地实现区域经济发展目标, 发展当地经济的意愿异常强烈。其次, 1998年新修改的《土地管理法》规定了土地征收和土地有偿出让制度。土地征收制度明确农业用地必须要经过土地征收才能转为建设用地, 同时实行土地用途管制, 政府获得垄断土地的权力。这实际上封死了农民利用集体土地从事非农建设的通道。土地有偿出让制度规定地方政府可以将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式依法出让, 并有权获得土地出让金。因此, 在分税制改革后的财政压力和土地管理制度调整的驱动下, 地方政府一方面开始将发展重点从工业转向城市, 以增加能带来地方税收的产业;另一方面将工业发展重点从乡镇企业转向开发区招商引资, 利用对土地市场的垄断, 以低成本进行土地征收, 然后压低工业用地价格, 以低地价吸引外资进入, 因为招商引资来的企业规模一般都较大, 税收能力更强, 这种“工业带动型城镇化”模式在对外开放程度较高的沿海地区取得了巨大的成功。
这一时期国家对城市建设的态度依然是以发展中小型城市为主, 对大城市规模进行严格控制。1994年至2003年我国城镇化率由28.63%上升到40.53%, 年均增长率1.32%。这段时期撤县改市的热潮也达到顶峰1[8], 城市数量增加迅猛, 截至2003年底, 设市城市增加到660个, 建制镇增长到20226个, 城镇化进程明显加快。
(四) 金融干预型城镇化阶段 (2003年至今)
国家土地有偿转让制度使得地方政府可以非常低的价格协议出让工业用地, 吸引了大量外资, 但是也导致了开发区泛滥和严重的土地资源浪费的问题。自1995年起, 特别是1998年之后, 各地工业园区和开发区数量开始井喷, 曾一度达到6866家, 规划面积超过3.2万平方千米。地方政府为了吸引外资不惜以“零地价”出让土地。由于开发区过于泛滥和由此造成的土地资源浪费, 国家不得不于2003年进行开发区清理整顿, 最后仅保留了1568家开发区, 开发区的总面积缩小到9949平方千米。
在整顿经济开发区的同时, 土地有偿使用制度和土地储备制度的建立为地方政府开启了以地生财、以地融资的经营城市新时期。国家在2002年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》, 要求包括商业、商品住宅和娱乐等经营性用地的出让必须实行招拍挂规范土地交易制度。2004年国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) , 再次提出推进土地资源的市场化配置, 提出“工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”, 工业用地招标开始以招拍挂方式进行出让2, 土地有偿使用制度确立。此外, 2001年国务院发布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》提出地方政府可划出部分土地收益用于收购土地, 金融部门要提供信贷支持, 这是国家首次公开说明土地储备的资金问题, 同时为日后的土地储备融资膨胀问题埋下伏笔[9]。在2007年出台了《土地储备管理办法》, 明确指出土地储备机构可以土地为担保向金融机构申请贷款, 自此, 土地储备制度正式建立。这一系列制度安排强化了土地的金融资产属性, 加之1998年的房地产市场改革, 地方政府意识到通过土地资本化抬高经营性用地的价格可以获得丰厚的出让金收入, 地方政府开始越来越多地用金融干预的手段发展城镇化。与过去政府通过低价出让工业用地建设开发区吸引外资发展工业相比, 地方政府金融干预性城镇化发展模式的特点主要表现在:一方面, 地方政府通过低价出让可供抵押的工业用地、财政补贴、隐性担保等方式, 使外来资本获得在当地发展的融资支撑, 以土地和金融资源的部分让渡提升城市“软环境”, 吸引外资和产业等要素聚集;另一方面, 地方政府通过推高商住用地价格获取高额土地出让金, 同时利用融资平台以土地储备为背书, 通过银行贷款、城投债等方式举债融资并支持基础设施建设, 以提升辖区在要素资源集聚竞争中的优势。
这种以地生财的土地融资模式使得中国的城镇化发展进程进入快速发展时期。2003年到2017年, 常住人口城镇化率从40.53%快速增长到58.52%, 年均增长1.29%。户籍人口城镇化率从23.6%增长到42.35%, 年均增长1.33%。由于土地金融资产属性的凸显, 地方政府热衷于土地出让, 因此这一时期城区面积的扩张明显, 2003年至2017年, 全国城市建成区面积扩大了一倍, 从28308平方千米迅速增长到56225平方千米。土地城镇化率快于人口城镇化率, 常住人口城镇化率快于户籍人口城镇化率逐渐成了中国特色城镇化现象[10]。
三、70年间地方政府发展城镇化取得的成就
地方政府利用拥有的资源配置权和辖区资源动员权, “以地为谋”积极推动了城镇化的跨越式发展。城镇化的快速提高吸收了大量农村劳动力, 促进了城乡要素自由流动和配置效率提升, 推动了经济长期稳定发展。70年间, 尤其在改革开放后, 地方政府在推动城镇化发展上取得了显著的成就。
从城镇化率角度而言, 城镇化水平逐年攀升。1949年到2017年, 中国城镇化水平从10.64%快速提高到58.52%, 提高了47.88%。而同期全球城镇化率平均水平仅提高了25.81%, 其中高收入国家提高了23.31%, 低收入国家提高了20.03% (见图1) , 中国的城镇化增速远超世界其他国家。70年间中国城镇常住人口由5760万增加到8.1亿, 城镇人口增加了7.5亿, 在吸收巨量人口的同时避免了很多国家城镇化中出现的治安恶化、贫民窟、就业竞争激烈等问题[11]。
图1 历年世界各地区城镇化率
资料来源:世界银行。
从城镇及基础设施建设角度而言, 建成区面积迅速增长, 基础设施发展迅猛, 城镇内部结构不断优化。国家统计局数据显示 (见图2) , 截至2017年底, 中国城区面积已经达到198357平方千米, 其中建成区面积56225平方千米, 城市人均居住面积增长到了36.6平方米。已有34个城市建成轨道交通, 总里程已达到5022千米, 预计在2020年将突破6000公里。这极大便利了城市交通, 缓解了地面交通压力。此外, 截至2017年底中国城市绿地面积已经达到292万公顷, 人均绿地面积7.9平方米。城市平均建成区绿化覆盖率已经超过40%。
图2 中国历年城区面积及建成区面积
资料来源:历年中国统计年鉴。
从城镇体系角度而言, 城镇体系逐渐完善, 城市群不断成熟壮大。从1949年到2017年, 中国城市数量和建制镇数量快速增加, 目前我国已经基本形成了661个城市和20883个建制镇的城市体系。70年间北京、上海等国际化大都市的国际影响力不断提升, 包括深圳、广州、南京、杭州等区域级中心城市也在快速崛起。同时, 以超大城市为中心, 大中小城市协同发展的城市群也在逐步完善。其中, 京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝这四个城市群已经日臻成熟, 其他诸如长江中游、哈长、中原、关中平原等城市群也在迅速发展。
从城市产业发展角度而言, 产业园区遍地开花和经济拉动, 为区域发展注入了重要动力。改革开放后, 国家开始越来越鼓励和重视引进国外资本和先进技术及管理经验。地方政府为促进辖区经济发展, 通过低价的工业用地和各种优惠政策, 吸引了大量外资。从经济特区到开发区, 再到国家级新区, 各类开发区迅速崛起, 目前全国已建成包括经济技术开发区、高新区、保税区等在内的各类国家级开发区共552个, 包括省级经济开发区、省级高新技术产业园区在内的各类省级开发区共1991个3。以城市为载体的产业发展不仅为城镇化注入动力, 也使得中国把握住了全球化的发展机会, 在改革开放后逐渐变成“世界工厂”和全球分工重要节点, 实现了经济跨越式的发展[12]。
四、地方政府治理视角的城镇化发展经验
在发达国家城市化进程主要是靠市场自发完成的, 人和资本可以自由流动, 用脚投票流向获利最大的地区, 政府在其中一般发挥着引导的作用, 干预较少。而中国的城镇化是由政府特别是地方政府主导的, 地方政府在其中发挥着非常重要的作用。回顾70年间城镇化历程, 城镇化与经济发展历程一脉相承, 在改革开放前探索, 在改革开放后腾飞, 既有改革持续为地方政府提供城镇化的发展动力, 地方政府也在不断倒逼中央政府推动新的制度创新, 使得城镇化之路非常具有中国特色[13]。
(一) 财政分权和政绩考核机制是地方政府推动城镇化的主要动力
在向上负责的官员考核机制下, 地方官员所在辖区的GDP和城市发展水平是中央考量地方政府政绩的重要指标, 因此地方官员为了实现政治晋升, 有强烈的发展地方经济的动机, 地方政府会把握住任何可以把握的资源发展地方经济, 区域间竞争激烈, 是典型的“发展型地方政府”[14]。改革开放后, 中央的权力下放, 地方政府有了更多的自由裁量权, 在20世纪80年代“包干制”的大背景下, 地方政府的发展重心在小城镇和乡镇企业上。1994年分税制改革后, 地方政府的财权被大量上移到中央, 而事权则被大量下放, 为了应对更加繁重的城市发展事项, 在制造业税收大部分上缴中央的情况下, 借着土地政策和房地产市场的改革, 通过土地资本化, 在土地出让中获取预算外收入逐渐成为了地方政府的重要收入来源, 这也直接导致城市在20世纪90年代后快速扩张。在政绩考核和锦标竞争的压力下, 地方政府像经营企业一样经营城市, 政治晋升机制是地方政府推动城镇化的主要动力。
(二) 土地是地方政府发展城镇化的重要资源
出于地方经济竞争和政治晋升等因素的激励, 促使地方官员在地方有限的资源中最大化地实现区域经济发展目标。从1988年宪法修订开始的一系列土地制度的改革推动了土地两权分离, 其用益物权的价值得以体现, 但也明确政府征收是建设用地的唯一供地来源, 赋予了政府获取土地出让收入、以储备土地抵押融资的权限。在此过程中, 地方政府逐渐获得了土地的绝对控制权, 也让土地成为地方政府发展城市的最重要资源。值得注意的是, 中国土地制度的构建和逐步完善并非自上而下进行的, 而是地方政府和中央自下而上和自上而下双向互动中的渐进式创新和完善[15]。从发展小城镇到低价出让工业用地吸引外资, 再到金融干预的手段以地生财、以地融资, 每一时期地方政府利用该时期土地制度的安排, 最大化地发掘土地的潜力, 而中央则根据地方政府的行为不断调整和完善土地制度, 使得土地逐渐成为中国特色城镇化的重要动力。
(三) 地方政府在推动城镇化中充分调动了多方利益主体的积极性
70年间地方政府推动中国特色城镇化中始终有多方利益主体参与, 不同的利益主体出于自身的利益目标, 共同推动了城镇化的发展, 基本呈现地方政府主导, 企业、开发商和银行“共谋”的格局[16]。在20世纪80年代小城镇化阶段, 地方政府不仅允许乡镇在集体土地上开办企业, 同时还对乡镇企业提供贷款责任担保等政策, 地方政府在调动乡镇企业积极性的同时获得了大量的税收收入。20世纪90年代后地方政府通过低价出让工业用地, 建立了地方开发区, 吸引了大批外资工业入驻。这些工业企业享受到了低价用地在内的一系列优惠, 而地方政府则通过招商引资创造了城市长期经济增长的动力, 同时创造了大量的工作机会, 推动了人口城镇化。2003年后的土地制度改革开启了地方政府以金融干预手段将土地资本化的新时期, 地方政府通过高价出让商住用地, 从开发商那里获得了高额的土地出让金, 同时利用融资平台将储备用地向银行进行抵押融资获得城市建设资金, 这一时期开发商和银行为地方政府提供了大量的城市发展资金。因此, 在地方政府的带动下, 多方主动参与在中国特色城镇化中发挥了重要的作用。
五、地方政府发展城镇化中存在的问题
目前地方政府在推动城镇化的过程中, 主要存在着忽略了人的城镇化、土地资源浪费严重、积压了大量的债务风险、城镇化质量不高、城市同质化严重等问题。
(一) 地方政府更侧重于土地城镇化, 而忽略了人的城镇化
70年间, 特别是改革开放后, 地方政府通过对土地资源的利用推动了中国大规模的城市扩张, 但是也造成中国特有的土地城镇化速度快于人口城镇化的问题。特别是2003年后, 地方政府开始通过金融干预的手段将土地资本化, 这个问题开始变得更加突出。2000年至2017年, 建成区面积年均扩张速度5.78%, 而同时期年均人口城镇化增长率只有1.31%, 建成区面积增长速度平均高于人口城镇化增长速度4.47%。根据相关研究显示2013年中国城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%, 城镇空置房为4898万套4, 严重过剩, 尤其在一些中小城市出现了很多空城, 中国的土地城镇化快于人口城镇化已经是不争的事实。土地的过快扩张与地方政府的政绩考核和发展地方经济的压力有关, 这种过度重视土地城镇化的非协调发展导致了地方政府对土地招商引资和土地财政的偏好, 城市空间粗放扩张, 无序蔓延。
(二) 地方政府粗放的土地供应造成了严重的土地资源浪费
在当前特殊的征地和土地出让制度下, 地方政府掌控着对土地的绝对控制权, 地区间的竞争使得地方政府有强烈的以地谋发展的欲望。低价出让工业用地可以招商引资, 高价出让商业和住房等经营性用地可以获得巨额的土地出让收益, 这导致了地方政府间严重的土地出让底线竞争行为。在工业用地出让方面, 地方官员在一个辖区的法定任期是五年, 为了在任期内最大化自己的政绩工程, 地方政府往往更注重该项目带来的短期经济增长, 因此虽然地方政府很希望通过低地价吸引到能带动地方经济长期增长的企业, 但是也并不排斥产业技术落后, 污染严重, 甚至会损害当地经济持续增长的企业[17], 这导致有限的土地资源被严重浪费。在高价出让的商住用地方面, 通过抬高商住用地可以获得丰厚的土地出让金, 因此地方政府一直对人为造城运动存在强烈偏好, 这种人为的造城导致了城市空间的盲目扩张以及盲目的重复性建设, 同样导致了土地资源的浪费。
(三) 累积了大量金融和债务风险
2003年后, 中国通过金融干预的手段将土地资本化, 依靠土地出让和土地抵押解决了快速城镇化阶段基础设施建设的巨额资本来源。但是在快速城镇化过程中地方政府通过平台公司不规范的土地抵押融资、盲目举债积累了大量的风险。财政部数据显示, 截至2018年末, 全国地方政府各类债务余额已经达到188041亿元。地方政府举债的主要用途是基础设施建设等一些收益性较低的项目, 因此抵押贷款的偿还主要依靠地方政府的土地出让金等收入。但近年来许多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地, 政府可以出让的用地量逐渐减少, 加上房地产市场的波动和逐渐降温, 地方政府的土地出让收入每年波动很大。因此, 土地的未来收入具有不确定性, 一旦土地市场价格出现波动导致地方政府土地出让收入减少出现偿债困难, 银行对储备用地的高额贷款会迅速转化成不良贷款, 甚至引发系统性金融风险[18]。这种高度依赖土地出让和举债融资发展的方式已经积累了严重的金融风险, 对城市的可持续发展产生了负面影响。
(四) 城镇化质量不高, 地方政府治理能力较弱
过去70年间城镇化水平虽然在整体水平上提升很大, 但是质量不高的问题一直存在。首先, 常住人口城镇化和户籍人口城镇化两者差距较大, 中国2017年常住人口城镇化率58.52%, 而户籍人口城镇化率仅为42.35%, 二者相差了16.17%, 目前全国有1亿左右的农业转移人口在城镇未能落户, 缺乏平等享受城镇基本公共服务的权利;其次, 目前有很多城市存在规划不合理的现象, 特别是各类开发区的规模太大, 布局分散;再次, 城市医疗、养老等公共服务供给能力不足, 功能不完善, 环境污染严重, 在打造城市“硬环境”的同时, 对“软环境”的提升不足;同时, 城市管理水平相对较弱, 许多城市存在城中村、城乡结合部综合治理能力落后等问题。
(五) 城市同质化严重
城市的同质化体现在城市建设趋同和产业雷同两个方面。在城市建设方面, 快速推进的城镇化加速了城市文化的消亡, 地方政府忽略了所在辖区的历史背景和文化内核, 很多城市“千城一面”, 城市建筑、布局、人文景观、街道特色大同小异, 地方政府偏好通过建高楼和新城来凸显自己的“政绩工程”, 而忽略了对城市文化的保护, 不同城市间同质化现象十分严重, 城市的特色及可识别性不断的消失[19,19]。在产业布置上, 城市间产业雷同严重, 受行政分割和地方利益驱动的影响, 地方政府之间在招商引资和产业结构方面存在低水平的竞争和大量重复, 不仅造成了低质量的招商引资、资源浪费、环境污染和产能过剩, 还严重阻碍了区域间的产业协调发展和城市群的协同发展。
六、地方政府治理视角的未来城镇化发展展望
当前中国城镇化进程已经进入了下半程, 地方政府在其中依然扮演着核心主导者的角色。地方政府在遵循以往城镇化成功经验, 继续推进中国特色城镇化的同时, 也要反思和纠正过去走的弯路和教训, 实现从高速度到高质量的转变。
(一) 地方政府应该顺应新型城镇化的需要, 从土地城镇化向人的城镇化转变
我国目前正处在经济转型期, 经济发展模式正在由出口导向向内需导向转变, 地方政府对发展城镇化的态度也应该由生产型政府的土地城镇化偏好向公共服务型政府的人的城镇化偏好转变, 以更好地激发农业转移人口的消费潜力, 提振内需经济[20]。根据联合国开发署的预测, 中国的城镇化水平在2030年将达到70%, 会有10亿人在城市生活, 如何解决好农业转移人口的市民化问题, 应该成为地方政府未来城镇化的重中之重, 这也是新型城镇化改革的重要目标。这个问题的解决不仅需要户籍制度的改革, 还需要对财税制度和地方官员的考核机制进行改革以激励地方政府的城镇化发展模式转变, 同时, 也需要进一步改革农地制度和均等化公共服务, 以确保农业转移人口的利益不受损害, 提升城镇化质量。
(二) 深化土地制度改革, 降低对土地的依赖
70年城镇化进程与中国独特的土地制度安排息息相关。地方政府通过大量工业用地出让发展了地区工业, 通过土地资本化获取了城市发展资金, 推动了城市基础设施的建设。但是随着发展阶段的转型, 地方政府对土地的依赖产生了诸如低质量招商引资、地方债务风险等诸多问题, 因此需要从土地制度上进行改革以摆脱地方政府对土地的依赖。首先, 不应该再让土地参与宏观调控, 土地不应该像财政政策一样有调控经济的相机抉择机制[21];其次, 成立国有土地管理公司, 使土地流转规范化、市场化, 阻止地方政府低地价招商引资对土地资源的浪费;再次, 限制地方政府以地融资机制, 防止地方政府对土地资本化的滥用。
(三) 整顿地方债务, 保证地方财政可持续性
城市建设过程中通过土地抵押贷款和城投公司发行的地方债券累积了大量风险, 这种城市化模式已经不可持续, 防范和化解地方债务风险是当下地方政府的重要工作。为此应首先严格控制债务规模的增量, 规范地方政府融资平台, 严格控制以土地为抵押物的贷款和土地质押为担保增信的城投债, 并建立融资专项资金专款专用制度。同时, 将房地产税作为地方政府新的税收来源, 完善法律法规规范地方政府自主发行债券的能力。通过优化提升税收结构和空间, 形成可持续的地方收入来源。
(四) 提升城市治理能力, 重视城市软环境
完善而成熟的城市治理能力是公共服务型地方政府的重要表现。为了新常态下中国经济转型的需要, 地方政府的城市发展重心应该逐步转向城市治理上。每个城市由于自然条件、文化、产业结构各不相同, 地方政府应根据自身的情况, 在部门内部建立分权、扁平化的城市管理模式, 提高不同部门的办事效率和服务效率;同时, 注重城市内部利益主体的多元性, 探索协商、共享的共同治理模式, 搭建共同治理平台。以政府为主导, 多元参与, 共同提升城市品质、优化城市空间、完善城市功能[22]。此外, 地方政府也应该引入数字化和信息化等更加精细的管理方式, 提高城市的管理水平和服务能力。
(五) 突出地域特色, 避免同质化
在文化特色上, 中国有着悠久的历史和深厚的文化底蕴, 而这种文化的瑰宝不止体现在每一代人的精神风貌上, 更体现在许多城市极具特色的历史建筑、民俗和风景上。对历史的传承和保护不仅可以彰显城市独特的魅力和深厚的历史, 同时也是吸引人才的重要闪光点。因此, 地方政府在强调区域间经济协同的同时, 更应该注重不同区域文化和历史特色的保护, 强调城市的特色和历史魅力, 而不是一味地建设千篇一律的高楼。在产业特色上, 地方政府间应该尽量避免产业间的重复雷同和恶性竞争, 结合自身的比较优势和地区的资源禀赋, 发展符合自身区域特色的优势产业, 同时更加注重区域间的合作和优势互补, 打破城市间生产要素流动的障碍, 以区域合作和城市群整体实现产业升级和协同发展。
(六) 人口向大城市聚集, 中小城市的地方政府要接受城市收缩的新常态
在目前中国人口增长率下降以及城镇化率不断上升的背景下, 人口依然呈现从农村到城市, 从小城镇向大城市, 从大城市向全国性中心城市与发达城市群集中的趋势。由于当前中国的人口增长率已经接近零, 因此在大城市和相对发达的城市群人口不断流入和增长的同时, 必然有一些地区人口不断流失和下降。通过对两次人口普查数据的比较分析, 中国已经有26.71%的地级及以上行政单元、37.16%的县 (市、区) 发生了人口的减少, 其中东北地区收缩最为严重[23]。国家发展与改革委员会在2019年4月的《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提到“收缩型城市”。中小城市的收缩是必然趋势, 地方政府要接受城市收缩的新常态, 在地方治理中要“瘦身强体”, 改变惯性的增量思维和发展模式。面对城市发展新的环境变化, 需及早思考从增量到存量转型对城市治理和城镇化发展的影响并采取积极应对措施。
作者简介： 王志锋, 经济学博士, 中央财经大学管理科学与工程学院教授, 博士研究生导师, 研究方向:城市与区域经济、城镇化与区域投融资;; 张维凡, 中央财经大学管理科学与工程学院博士研究生, 北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系访问学者, 研究方向:区域投融资;; 朱中华, 中央财经大学管理科学与工程学院博士研究生, 研究方向:区域金融风险。;
基金： 清华大学中国新型城镇化研究院开放基金课题 (TUCSU-K-17013-01); 国家自然科学基金项目 (71373295);
来源：经济问题2019年07期
