一是程序的排他性。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”由于村级党组织、村民委员会、村级集体经济组织有着不同的选举方法与流程，这一制度表述选举的程序和方法只能是：实行先选村支委后选村委的方式。通过“两推一选”选举产生村党支部委员会，再动员和组织村支部书记参与竞选村委会主任，再参与股东代表大会竞选村级集体经济组织负责人。这一方式具有排他性。如果实行“书记一肩挑”一刀切，选举产生村支书后，群众会认为，村委会主任实质已经确定，差额投票选举流于形式，群众参与村委会选举的热情和积极性会大为降低。另外，村民委员会选举要求在村党组织领导下进行，村支部书记一般都是村民选举委员会主任，据《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第三章第十二条规定：“村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。”村支部书记作为候选人退出，党组织领导下的村民选举怎样保证？！如果有相当数量的村党组织书记作为候选人，参加村主任的竞选，得不到村民认可，无法确保当选，将对农村基层党组织的威信造成重大影响。同样，村级集体经济组织、合作经济组织负责人的产生一般采取由股东代表大会推荐，经镇党委、镇政府（街道党委、办事处）审批候选人，由股东代表大会一人一票、差额选举的方式产生，差额人选不得少于两名。“书记一肩挑”一刀切，上述规定也将流于形式。这一程序选举出的“一肩挑”领导，更多以“上级代理人”的角色自居，难以树立“村民当家人”的角色，习惯于自上而下“下达任务式”的工作方式。“尊重法律、尊重农民群众的选择”这一原则将被削弱。
二是人选的局限性。一项好的制度设计，需要合适的条件和环境才能有现实可行性。乡村振兴，根本在政策支持，出路在制度创新，要害在人才支撑。人才流失是农村基层组织薄弱的根本问题。全面实行村党组织书记“一肩挑”，意味着只能从党员中确定“一肩挑”人选，但当前最大障碍是农村党员队伍力量薄弱，缺乏能够“一肩挑”的一把手人才。一是范围局限。农村党员队伍年龄结构普遍老化，特别是一些经济落后地区50岁以上党员占比达一半以上。另外，农村党员队伍文化层次偏低，选拔配备的范围有限。“书记一肩挑”把更多的优秀非党人员“卡”在村委会主任候选人之外，把农村实用人才、优秀致富能手、外出务工归乡人员等“卡”在农村集体经济组织、合作组织负责人候选人之外。二是能力局限。“一肩挑”领头人既要是优秀的党组织“带头人”，又要是带领村民致富的“当家人”，还要是农村社会治理的“践行人”。农村党员队伍中现有党员的素质难以满足多重角色、多重职能的需要。三是品质局限。村党组织书记“一肩挑”使农村党组织书记这一职位的重要性更加凸显，这就对现有农村党组织书记的个人品质提出了更高要求。基于个人私利、担心权利和地位受到挑战等因素的影响，“一肩挑”后的村党组织书记，在发展党员中更容易将有能力、有竞争力对自己构成威胁的人排除在外，压苗保位，更容易形成家族化、圈子化的权利结构。
三是发展的差异性。一是现状差异。从笔者掌握的全国21个省级乡村振兴战略规划来看， 2017年“一肩挑”比例超过30%的仅3个省市，分别为吉林省80.2%、广东省68.8%、北京市64.3%。低于30%的14个，最低为甘肃省1.3%、四川省2.1%、贵州2.72%。陕西、辽宁与全国一致，新疆、天津数值空缺。从对比来看，各省市之间现状差距很大，因此不能也不应该“一刀切”。二是目标差异。2020年仅甘肃省提出10%，其余省市都提出了超过35%的全国值目标，2022年，所有省市都提出了超过50%的全国值目标，其中北京、天津更是提出了100%的目标。各省市规划之后，市县又不顾实际，层层加码。据本人了解到，虽然有此规划，但在各省市的比学赶超中，一半以上的省市又提出了一两年内达100%的目标要求。三是民意差异。推行“一肩挑”除需要结合我国各地农村现实情况进行综合、理性的考量外，更应当倾听民声、尊重民意、保障农民的自主权。笔者就这一制度设计以“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”为题设计了“利大于弊”、“弊大于利”、无所谓三个选项的问卷调查，从2018年9月开始，以座谈交流、征求意见的形式，在全国东部、中部、西部地区各选取了一些有代表性的村，在访谈了不少于1000名农民、不少于650位村“两委”干部中，认为“弊大于利”的占大多数，认识还不统一。
综上所述，全国乡村情况千差万别，资源禀赋各异，发展条件不一，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）提出要“分类推进乡村振兴，不搞一刀切”。习近平总书记指出：“要坚持眼睛向下、脚步向下，鼓励引导支持基层探索更多原创性、差异化改革，及时总结和推广基层探索创新的好经验好做法。”因此，各地在推行“一肩挑”过程中，一定要结合各自实际、结合村庄实际、结合党员实际，因地制宜，分类推进，不搞“一刀切”、指标化。不能忽略实际情况的差异性，只靠行政推动齐步走，更不能采取统一标准、统一进度、统一方式强制推进，从而走向形式主义和官僚主义的泥潭。
作者系西北农林科技大学乡村振兴研究中心主任
摘自乡村发现微信公众号《赵强社:村支书与村主任“一肩挑”不能简单一刀切》
